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공공기관 SW사업의 문제점 및 개선제안,SW무상배포 사례를 중심으로

임춘성
산업정책연구실 이현승 실장031-739-7380
양병석 역대 연구원

2021.10.12

12761

- 정부는 ‘09년 이후 연평균 3.3조원의 IT투자를 지속하고 있고 (12년 SW산업 중 7%차지),공공기관은 보유한 데이터를 활용하여 국민의 생활편익을 위해 다양한 공공서비스를제공하고 있음
- ( 모바일 앱) 978개 기관에서 총 1,167개 앱을 배포하여 대국민 서비스 중 (‘13.12월)
- 그러나 민간기업이 기존에 제공하던 것과 유사한 SW 및 서비스를 공공기관에서 개발하여관련 기관 및 국민·기업에 무상으로 배포하는 사례가 늘고 있어, 해당 SW기업이 도산위기에빠지는 등 관련 SW분야 시장이 위축되고 있음
- 또한 공공기관이 이러한 서비스를 지속적으로 운영하기 위해 산하단체나 IT 자회사를설립해서 민간SW기업과 직접적 경쟁관계를 형성하는 등 SW산업 생태계를 교란시키고있음
- SW 개발 및 서비스에 정부가 직접 참여하기보다 민간기업의 서비스를 활용하거나,기업 간의 경쟁을 유도해서 서비스의 질을 지속적으로 향상시켜야 하며, 이를 통해새로운 SW산업 및 일자리를 창출해야 함
- 따라서, 정부는 공공데이터 제공 및 시장에서의 공정경쟁을 지원하고, 민간은 개방된데이터를 자유롭게 활용하여 보다 나은 서비스를 개발하는 역할분담이 필요
- 공공기관 SW개발·서비스원칙으로, 공공기관은 요구사항을 제시하고 민간기업들이서비스하도록 조치, SW 호환성을 위하여 표준과 스펙을 정하여 공표하는 역할을수행, SW사용권만 가지고, 배포권·대여권·개작권은 개발(기업)자 소유로 제안함
- 또한, 공공기관 SW서비스의 민간사업에 대한 영향을 사전 심의하고, 이로 인한 민간의피해를 사후 보상할 수 있는 “공공서비스 민관심의위원회”(가칭) 설립이 필요함
1. 공공기관 IT사업의 성과
- 그 동안, 공공기관 IT사업은 국가 성장 동력을 확보하고, 사회변화를촉진하는 등, 공공투자는 SW산업의 견인역할을 수행하였음
- 2009년 이후에는 연평균 3.3조원의 IT투자를 지속하고 있음(2012년 SW산업 중 7%차지)
- 공공기관은 기관이 보유한 데이터를 활용하여 국민의 생활편익을 위해다양한 공공서비스를 제공하고 있음
- ( 모바일 앱) 978개 기관에서 총1,167개 앱을 배포하여 대국민 서비스 중 (2013.12월)
2. 공공기관 직접서비스로 인한 민간 침해 사례
- 공공기관에서 특정 SW 및 서비스를 개발하여 관련 기관 및 국민·기업에무상으로 공유·배포하는 사례가 늘고 있음
- 무상배포 사업의 추진 이유는 중복 투자 방지, 예산 절감, SW구입 여력이없는 중소기업 지원 등 임
- 그러나 공적 시혜와 비용 절감이라는 장점 외에, 해당 분야 SW시장의활성화를 저해하고 자체 투자로 유사 SW를 이미 개발하거나 서비스를운영하던 기업들의 판로가 막히게 되는 문제점을 야기함
- 정부의 SW무상배포로 인한 관련 SW분야 시장 위축 및 유사사업을영위하던 SW기업의 도산위기 등 피해 사례 다수 발생
- 2008년 안행부의 ‘온나라시스템’ 무료 배포로 인해 당시 176개 기관에관련 시스템 보급했던 중소SW기업 H사는 크게 피해를 입어 창업자 퇴출에이어 2011년 상장폐지 됨
- 특허청, 기상청, 국토부, 중기청 등의 주요 공공서비스는 현재 활성화 단계임
- 공공기관이 이러한 서비스를 지속 관리하기 위한 운영기관으로 산하단체 또는 IT 자회사를 설립하여, 기관의 서비스 업무를 독점함은 물론민간SW시장에 진입하는 것 역시 문제임
- 예) 관세청→CUPIA Customs Uni-Pass International Agency : 국가관세종합정보망운영연합회→KCNET, 산업부→한국무역협회→KTNET
- SW가 생명력을 지속하기 위해서는, 사용자 요구사항에 대한 즉각적인 대응,빠른 업그레이드와 홍보, 유지관리가 필수적임
- 민간과 같은 강한 사업 동기가 없으므로 즉각적인 대응과 빠른 업그레이드가 어려움
- 또한, 정부의 계속적인 예산지원이 어렵기 때문에 지속성을 보장하기어려움 (예산낭비 결과 초래)
- 종료될 때에는 해당 분야의 시장이 고사되어 국민이 민간의 서비스를받고자 해도 불가능할 수도 있음
- SW 개발 및 서비스에 정부가 직접 참여하기보다 민간기업의 서비스를활용하거나, 기업 간의 경쟁을 유도해서 서비스의 질을 지속적으로향상시켜야 하며, 이를 통해 새로운 SW산업 및 일자리를 창출해야 함
3. 공공기관 SW의 저작권 문제
- 정부가 발주하는 SW사업11)의 경우, 정부가 SW의 저작권을 소유하는것이 관행화되어 있었음
- ex) 온나라시스템, 지적통합시스템 등
- ‘2013. 6. 19.’ 국유재산법을 개정하여 지식재산권에 관한 특례를 신설하여공동소유 원칙으로 변경(국유재산법 제65조의1212) 제2항)
- 용역계약일반조건 제35조 제1항(기획재정부 계약예규)13)에도 저작권의공동소유를 규정
- 또한 국유재산법 제65조의12 제3항은 개발자 단독 소유를 금지하고 있음
- 지방자치단체 발주 사업의 경우, 현행 공유재산법에는 지식재산권에 관한특례규정이 없으므로 계약에 따라 좌우됨
- 정부 발주사업의 경우와 동일하게 공동소유를 규정하기 위한 공유재산법개정안14)이 국회 계류 중
- 개발(기업)자가 해외 진출을 시도할 경우에 정부가 저작권을 공동소유하고있다는 이유로 외국 정부 혹은 공공기관에 판매가 무산되는 경우 존재
4. 개선 방향
- 《 대통령 지시사항 》(5.1, 국가재정전략회의)
- 정부 3.0을 추진하는데 민간에 맡겨야 할 부분은 과감히 문호를 개방하고, 정부는원데이터를 더 폭넓게 제공하는 데에 집중할 필요가 있음.
- 각종 앱이나 최종 결과물까지 직접 정부가 서비스를 하게 되면 민간의 관련 산업발전을 저해하게 됨.
- 정부는 공공데이터 제공 및 시장 공정경쟁을 지원하고, 민간은 개방된데이터를 자유롭게 활용, 서비스 개발 경쟁을 하도록 함.
- < 공공기관 서비스의 원칙 >
- 정부는 명확한 요구사항을 제시하고, 사용자 서비스는 민간 기업들의 참여를 유도하여, 경쟁을 통한 서비스의 품질향상과 시장 활성화를 도모한다. 공공의 요구사항은 있으나, 시장성의 문제로 민간 기업의 참여 유도가 어려운영역은 제한적으로 직접 서비스를 할 수 있다.
- 정부는 시장의 공정경쟁과 활성을 위해 특정 상품과 기술에 중립을 지키고, 표준과스펙을 민간기업과 협력하여 중재하는 노력을 해야 한다.
- 발주자인 정부는 소프트웨어의 최소한의 사용권만을 확보하여 서비스를 하고,기타 지적재산권은 개발자(기업)의 소유로 유지하여 개발자(기업)의 지적재산권의보호에 노력 한다.
- 정부는 요구사항을 제시하고 민간 기업들이 서비스 하도록 조치
- 정부는 필요한 공공서비스의 요구사항을 명확하게 제시한 후, 경쟁을통해 정부는 서비스할 민간기업 선정
- 민간업체에 위탁하고 정부는 운영 적자를 보전하는 형태로 지원
- ‘오지·도서지역 교통편익 도모를 위한 벽지노선 손실보상금 제도’ 참고
- 서비스 기술요건에 SW 신기술(Cloud, SNS, Mobile 등) 적극 활용하도록명시하여, SW산업 육성에 기여할 수 있도록 유도
- 정부3.0 과제 추진에서도 SW 신기술 활용 적극 검토 필요
- 공공기관 內 필요한 SW 역시, 민간업체에게 클라우드 컴퓨팅의 SaaS15)형태로 서비스를 구매하여 활용하도록 함
- IT산업의 특성상 비용, 품질, 신속성, 유연성의 측면에서 상용제품을 이용하는것이 자체개발보다 유리함. 시장에서 많은 사용자로부터 냉정한 평가를 받으며품질과 성능을 꾸준히 개선해 온 상용제품을 배제하고 동등한 수준의 제품을자체 개발하려고 고집할 이유가 없음.16)
- [별첨2] 정부표준품(GOTS)에서 상용표준품(COTS)로 전환 중인 미국 연방정부 참고
- 정부는 SW 호환성을 위하여 표준과 스펙을 정하여 공표하는 것에 머물러야
- 정부는 특정 상품과 기술에 중립을 지키는 것이 바람직
- WIPI17), 공인인증서 등을 의무화하여 SW산업 발전을 저해한 사례 존재
- 정부는 SW 사용권만, 배포권·대여권·개작권은 개발(기업)자 소유
- 창의적 노력의 성과물인 SW는 개발자에게 지식재산권을 귀속하고, 발주자인정부는 사용권만을 갖도록 함
- 기재부와 미래부는 정부가 저작물을 배포·처분하는 경우 개발자와 사전합의하도록 용역계약일반조건의 개정 추진 중 (2014년 상반기)
- 사용권에는 용역과정에서 개발된 SW, 모듈 등의 상업적인 활용범위를구체적으로 명시하여야 함
- 정부소유가 필요한 경우 추가비용으로 지식재산권을 인수해야함
- 정부의 SW용역 발주 시 표준하도급 계약서를 이용해야 하며, 개발업체의기보유 SW, 선행기술 등은 해당기업의 소유임을 명문화해야 함
- 특허청은 정부 발주 과제의 모든 지식재산권을 수행기관이 소유할 수 있도록법개정 추진 중(2014년 5월)
- 국가 R&D 결과에 대한 지재권은 수행기관 소유 가능
- 정부는 SW 사용권만, 배포권·대여권·개작권은 개발(기업)자 소유
- 공공기관이 제공하려는 SW서비스가 민간 사업에 미치는 영향을 평가하기 위해사전 심의하고 민간의 피해를 사후 보상할 수 있는 위원회를 설치하여 안전장치 마련
- 공공기관의 SW서비스는 향후 더욱 확대될 것으로 예상되기에 대국민 서비스의공익적 측면과 SW산업 육성이라는 산업적 측면에서 일정한 규칙과 요건에 따라서 심의할 필요 있음
- ‘정보통신전략위원회’의 산하 소위원회로 검토 필요
참고 자료
- SW정책연구소(2014), 공간정보산업 관련 규제개선
- SW정책연구소(2014),창조경제실현을 위한 공공기관의 역할
- 한국SW산업협회(2014. 5. 16), 정부의 SW 무상배포 사례 및 대안
- SW정책연구소(2014),클라우드 서비스 시장 현황
- 중소기업기술정보진흥원(2014), 경영혁신플랫폼지원사업 개요
- SW정책연구소(2014), 우리는 소프트웨어 중심사회를 준비하고 있는가?
- Raytheon,(2013) COTS v. GOTS : Four Reasons Why “Buy” Trumps “Buildhttp://www.trustedcs.com/resources/whitepapers/RTN-COTSvsGOTS-WP.pdf
- 브이월드 서비스 문제 및 개선방안 (SW정책연구소, 2014. 6)
- 한국정보화진흥원(2014), 공공데이터 서비스 공정경쟁 환경 조성계획(안)
- 행정안전부(2008. 7), 온-나라 시스템 고도화 확산, 2008년도 전자정부지원사업과제 사업계획서
[별첨1] 공간정보 생태계 활성화를 위한 국토부 브이월드’ 서비스 개선 방안
- 1. 서비스 현황
- ‘브이월드’는 ‘12년 12월 공개된 국토해양부의 지도 서비스 플랫폼
  (공간정보산업진흥원 운영 중)
- ‘13년 9월 23일 언론에 소개되어, 포털 검색어 순위에 올라 일시적으로사용량이 크게 늘었으나, 이후 ‘14년 4월에는 ‘13년 10월 대비 20% 수준
- 포털 지도서비스(네이버, Daum 등)와 유사한 기능 제공으로 차별성이낮으며, 속도와 기능의 다양성면에서도 떨어짐
- 3D 지도서비스 역시 민간 포털에서 매우 높은 품질의 서비스를 제공중 (네이버 ‘nGlobe’, Daum ‘3D 지도’)
- (신규 서비스) 브이월드는 2014년 2월 모바일 지도앱을 배포하고, 실내지도서비스도 예정하고 있는 등, 신규 지도서비스 분야에서도 민간사업영역과 점점 중첩되는 영역이 커짐
- ※ 실내 지도(Indoor LBS) 서비스가 부상하면서 2018년에는 관련 시장규모가 40억 달러(4조2,400억)로 성장할 것으로 전망 (ABI 리서치, 2013.10.18.)
- ※ 국내기업의 실내 지도 시장 현황 : 네이버, Daum ‘실내 지도’,SKT ‘비콘’ 서비스 중
- ※ 국토부는 “앞으로 전국 지하철역과 공항, 지하상가, 컨벤션센터 등 주요다중이용시설에 대한 실내공간정보 활용서비스를 개발할 계획”이라며 “2017년까지 단계적으로 확대해 나가겠다”고 밝혔다 (아시아 경제 2014. 04. 17)
- 2. [제안] 브이월드 서비스 개선 방안
- ‘공공기관 서비스의 원칙’에 따를 것을 제안함
- 브이월드 지도 서비스는 민간기업으로 이관하여 활용
- 정부는 원본 데이터 제공에 충실하고, 브이월드 지도서비스는 보유한원본 데이터의 범위나 기능을 보여주는 시범 서비스로 축소
- 브이월드 3D 지도서비스를 민간사업에 순차적으로 이양(판매)하여시장에서 자유롭게 성장할 수 있도록 유도 필요
- 브이월드 공간정보 원본 데이터 활용과 확산에 집중
- (표준주도) 민간기업과 협력을 통해 공간정보 원본 데이터 표준 등을주도하여, 공간 정보 시장이 활성화되도록 유도
- (활용촉진) 공간정보 원본 데이터는 별도의 사이트18)에 문의를 통해구할 수 있으나, 브이월드에서 직접 Open API나 공개된 프로세스를통해 이용이 가능하도록 하여 이용 편의성을 증대
- 공간정보 원본 데이터 제공 절차 간소화 및 명확한 운영정책 공개
- 필요시 다양한 원본 데이터 제공용 Open API제공
- ※ 민간 기업은 사용자가 요구하는 지도서비스를 즉시 출시하기 위하여,원본 데이터 개방을 선호
- (무상제공) 브이월드를 통해 원본데이터를 무상제공 받은 민간업체는 공간정보 Open API를 국민에게 무료로 제공하는 원칙
- (무상제공) 브이월드를 통해 원본데이터를 무상제공 받은 민간업체는 공간정보 Open API를 국민에게 무료로 제공하는 원칙
  ※ Daum은 기상센서 API를 무상 제공 중 http://dna.daum.net/tools/pg/sensorql
- 원본 데이터 확보에 충실, 사용자 지도 서비스 개발은 자제
- 새로운 지도서비스인 실내지도정보의 경우도, 정부는 원본 데이터확보에 주력하고, 기업들의 경쟁 활동에 큰 영향을 주는 직접적인 서비스개발 및 배포는 하지 않음
- < 요약 결론 >
- 브이월드는 공간정보를 쉽게 확인할 수 있게 하고, 무료 Open API를 제공하여 공공서비스의 본분에 충실하나, 일부 측면에서는 사용자 직접서비스의 성격이 있어, 이에 대한 수정을 권고한다.
- 지도를 보여주는 서비스는 원본 데이터를 공개하는 목적으로만 제한적으로 활용한다.
- 공간정보의 원본 데이터 제공을 기본으로 하고, 現브이월드시스템을정보공개를 위한 순수 지도 보기기능 위주로 개편, 공간 정보 산업의민간 시장의 활성화를 촉진한다.
- 위치 정보를 수집하여 편의성을 제공하는 등의 직접적인 사용자 서비스를 자제한다.
[별첨2] 정부표준품(GOTS)에서 상용표준품(COTS)으로 전환하고 있는 미국연방정부
- GOTS(Government off-the-shelf)란 미국 정부에서 제작하여 공공기관에서사용하는 소프트웨어와 하드웨어 제품을 말함
- 공공기관에서 직접 제작하거나 정부가 규격을 만든 후 외주제작하고,제작된 제품은 연방기관에서 소프트웨어는 무료로, 하드웨어는 실비만지불하고 공유
- 상용제품(COTS: Commercial off-the-shelf)에 비해 문제가 많아 상용제품의 구입을 장려하는 방향으로 전환 중
- 지난 10년간 연방정부는 IT에 6,000억 달러 이상을 사용하여 독자적인정부 솔루션들을 개발하였으나, 민간분야의 생산성 향상에 훨씬 못 미치는 결과를 보였음.19)
- 11) 용역계약 등 “국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률”에 따른 예산 사업
- 12) 국유재산법 제65조의12(저작권의 귀속 등) ② 중앙관서의 장등이 국가 외의 자와 공동으로 창작하기위한 계약을 체결하는 경우 그 결과물에 대한 저작권은 제11조제1항 본문에도 불구하고 공동으로소유하며, 별도의 정함이 없으면 그 지분은 균등한 것으로 한다. 다만, 그 결과물에 대한 기여도 및국가안전보장, 국방, 외교관계 등 계약목적물의 특수성을 고려하여 협의를 통하여 저작권의 귀속주체 또는 지분율 등을 달리 정할 수 있다. ③ 중앙관서의 장등은 제1항 및 제2항에 따른 계약을 체결하는 경우 그 결과물에 대한 저작권의 전부를국가 외의 자에게 귀속시키는 내용의 계약을 체결하여서는 아니 된다.
- 13) 조달청 지침인 일반용역계약특수조건 제16조 제2항도 같은 내용을 규정하고 있음
- 14) 공유재산 및 물품 관리법 일부개정법률안 (박성효의원 대표발의) 의안번호 8036번 발의연월일 :2013. 11. 25
- 15) 장점 : 사용한 만큼 사용료 지불, 지속적 성능개선 용이, 저작권침해/불법복제 원천방지
- 16) COTS v GOTS, White Paper, Raytheon Trusted Computer Solutions, 2013. 4.
- 17) Wireless Internet Platform for Interoperability (한국형무선인터넷플랫폼) ‘05년 단말기 탑재 의무화했다가, 국민의 플랫폼 선택권 침해문제로 ’09년 의무탑재 폐지
- 18) 국토교통부의 국가공간정보유통시스템과 공간정보산업진흥원
- 19) Vivek Kundra, US CIO, The White House, 2010. 12. 9.

- Ⅰ. 공공기관 IT사업의 성과
- Ⅱ. 공공기관 직접서비스로 인한 민간 침해 사례
- Ⅲ. 공공기관 SW의 저작권 문제
- Ⅳ. 개선방향
- Ⅴ. 참고자료
- [별첨1] 국토부 ‘브이월드’서비스 개선 방안
- [별첨2] 정부표준품(GOTS)에서 상용표준품(COTS)으로전환하고 있는 미국연방정부

월간SW중심사회 2014년 9월호

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