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  • RE-114
한국 소프트웨어 산업의 혁신성장 모델 연구 :　인력투입 주도 산업에서 제품·서비스 주도의 산업으로
  • 유호석산업정책연구실 책임연구원
  • 이현승산업정책연구실 실장
  • 최병권
  • 이주형
날짜2021.07.27
조회수10207
    • 1. 연구 목적 및 필요성
    • 이 연구의 목적은 경제 전반의 생산성을 높이고자 하는 정부의 혁신성장의 기조에 따라 SW산업의 혁신성장을 위한 정책방안을 도출하는데 있다.
    • 2. 연구의 구성 및 범위
    • 이 연구는 혁신성장에 관한 이론적 연구를 통해 국내 SW산업이 지금까지 혁신을 통한 성장을 해 왔는지를 점검하고 혁신성장을 위한 발전방향을 모색하며, 패키지SW, IT서비스, 인터넷SW와 클라우드서비스 분야의 국내 SW기업의 데이터를 분석하여 국내 SW산업구조의 변화를 파악하며, 혁신성장을 촉진하기 위한 방안을 도출하였다.
    • 3. 연구 내용 및 결과
    • 3.1 혁신성장에 관한 선행연구
    • 제2장에서는 SW산업에 한정되지 않고 기술혁신에 기반한 혁신성장에 관한 전반적인 이론적 논의를 살펴보았다. 연구개발투자에 기인하는 기술혁신의 효과까지 고려한 내생적 경제 성장 이론과 동아사아 국가들의 고도성장 사례에서 산업정책의 긍정적 효과를 볼 수 있었다. 또한 한 국가의 기술혁신을 촉진하려면 민간부문과 공공부문을 아우르는 국가혁신체제를 개선해야 한다는 점, OECD 선진국들과 우리나라 모두 경제성장에서 지식의 축적 및 혁신이 매우 중요하고 SW를 비롯한 ICT 투자가 큰 역할을 하는 지식기반경제라는 걸 알 수 있었다. 한편 중소기업 육성의 정책적 가치는 형평성이나 공정성 외에도 혁신성과 기업생태계의 다양성으로 더욱 확대되었는데, 국내에서는 대기업집단의 낙수효과가 2006년 이후 감소하면서 중소기업의 혁신이 더욱 중요해졌다. 그리고 전통적으로 과학기술 연구를 중심으로 하는 공급기반 혁신정책 대신에 일반국민이나 공공부문의 수요에 기반해 혁신을 촉진하는 수요기반 혁신정책이 각광받기 시작했는데, 정부조달시장을 혁신정책의 수단으로 본격적으로 사용하고자 하는 공공혁신조달이 세계 각국에서 시행 중이며, 국내에서도 2010년대 이후 공공혁신조달의 체계를 갖추었다.
    • SW는 무형자산이면서 선두주자에 의한 독과점이 잘 발생하는 네트워크 효과 등을 가져서 정부에서 육성해온 다른 산업들과는 다른 특성이 강한데, 한미통상마찰과 WTO 출범 등 대외환경 변화로 적극적 산업정책을 펴지 못한 채 1990년대 후반부터 국내 SW기업들은 개방된 내수시장에서 외국기업들과 경쟁하면서 현재와 같이 성장해 왔다. SW산업을 육성하고자하는 정부의 노력은 1990년대 중반에 시작되었고 최근의 SW진흥법 전부개정을 비롯해 다양한 제도들을 정비해 왔다. 국내 SW산업이 기술력에 기반한 혁신성장을 계속하기 위해서는 대·중소기업 여부를 불문하고 좀 더 다양한 제품과 서비스를 확보하고 이들의 수출을 촉진하는 것이 더 바람직할 것이다. 이를 위해서는 ① 로엔드 제품으로 시장을 확보하고 신제품으로 신규 시장 창출, ② SW제품의 서비스화 추세에 맞춰 신규 클라우드서비스 개발, ③ 패키지SW 불법복제율 감소, ④ 공공혁신조달의 적극이용 등 방안이 있다.
    • 3.2 국내 SW산업구조와 공공SW시장
    • 2007년 ~ 2019년까지 12년 동안의 민간매출, 공공매출, 종업원 수를 아우르는 SW기업 장기 데이터를 구축해서 SW산업구조의 변화를 살펴보았다. 2010년대 이후 상호출자제한기업 집단 소속 대기업 보다 중소·중견기업의 점유율이 높아졌으며, 최근 2017년~2019년 3년간은 중견기업의 비중이 가장 빠르게 증가하였으며, 중소·중견기업은 약 2배 이상 증가하였다. 대기업은 2013년 공공SW시장 참여제한 강화 이전부터 공공SW시장 매출이 감소하기 시작해 현재는 대기업 전체 매출의 1.3%로 현저히 감소했지만 민간매출의 증가로 이를 만회하였다. 중견기업 중에 공공매출을 급격히 늘리면서 민간매출이 감소한 신규중견기업이 있었으나 2017년부터 민간매출이 다시 증가하고 공공매출은 감소하고 있다. 중소기업은 민간 매출과 공공매출 모두 증가하다가 최근 3년간은 민간매출이 더 성장하여 공공매출 의존도가 감소하면서 공공의존도가 감소하고 있다. 그리고 2665개 기업의 자체 SW제품 및 서비스 보유 현황을 조사한 결과, 2008년~2017년 매년 200~300건의 SW제품·서비스를 출시했는데, 기존 제품의 업그레이드를 제외하고 신제품·신서비스를 출시하는 비율은 2009년의 약 60%를 정점으로 조금씩 하락해 2017년 기준 38% 수준이고 주로 패키지SW가 출시되고 있다. 2018년 이후 데이터가 없어 최근의 클라우드서비스 붐에 따른 변화는 알 수는 없는데, 2017년까지의 기준으로는 기존 SW기업들이 전통 SW산업인 IT서비스에 머물러 서비스 모델로의 혁신은 부족한 것으로 보인다.
    • 그리고 중소기업과 대기업 주도로 공공소프트웨어 매출은 일종의 발전의 사다리가 되어 민간매출을 확대시키고 우리나라 SW산업 전체의 크기를 키우는 기관차 역할(locomotive effect)을 하는 것으로 분석되었다. 그리고 공공매출이 고용창출에도 긍정적인 효과를 강하게 미치는 것이 확인되었고, 이 역시 중소기업과 대기업에 의해서 주도되었다. 마지막으로 대기업참여제한제도가 상생효과를 가져오는 이유는 중소 및 중견기업이 공공매출을 획득하면 이를 토대로 하여 대기업이나 다른 민간 기업으로부터 매출을 추가 수주할 수 있는 이른바 신호효과 때문인 것으로 보인다. 아울러 디지털 뉴딜 등 공공수요가 단기적으로 증가하면 중소기업군과 대기업군에서는 일정기간 민간매출과 고용량을 증가되겠지만 그 효과가 장기간 지속될 수는 없으며, 결국 SW산업의 성장은 민간부문의 수요와 투자가 뒷받침되어야 함을 알 수 있었다.
    • 3.3 SW산업의 혁신성장 방안
    • 국내 SW시장에서 공공SW시장에서 대기업을 되도록 배제하고 중소·중견기업 위주로 사업기회를 부여한 대기업참여제한제도는 제도의 취지대로 중소·중견기업의 양적 성장을 가져왔으나, 신기술이 적용되거나 새로운 사업을 발굴하는 효과가 높지않은 한계가 있다. 한편, 혁신성장은 대·중소기업을 불문하고 국내 SW산업이 구현해야 할 과제인데, 대기업은 구글벤처스와 같이 축적된 자본을 활용하여 기업형 벤처캐피털(CVC;Corporate Venture Capital)과 같은 역할을 함으로써 세상에 없던 신규기업이 혁신제품을 창출하는데 기여할 수 있을 것이다. 국내에서는 공정거래법 상 금산분리 규정으로 지주회사의 VC 소유가 금지되어 있었으나, 2020년 7월30일 정부가 발표한 「일반지주회사의 CVC 제한적 보유」도입이 새로운 제도적 기회가 될 수 있을 것으로 기대된다.
    • 중소·중견기업은 SW제품 및 SW서비스 전문기업으로의 변화를 모색할 필요가 있다. 여기서 SW전문기업은 지식재산권 즉, 저작권과 특허권 창출하여 다수의 사용자에게 제품과 서비스를 직접 공급할 수 있어 규모성장(Scale-up)이 가능한 기업이다.
    • 이러한 변화를 촉진하려면 첫째로는 혁신창출형 또는 난제해결형사업에는 대기업참여를 허용하는 등 대기업이 가진 역량까지 충분히 활용하여 혁신성장을 가속화해야 하며, 둘째로는 중소·중견기업이 제품과 서비스를 보유한 전문기업이 되도록 SW개발 역량이 우수한 기업 또는 제품과 서비스를 보유한 기업이 유리하도록 공공SW사업의 평가제도를 개선하는 것이다. 또한 2020년 12월 10일 시행된 SW진흥법의 민간투자형 SW사업이 활성화될 필요가 있다.
    • 4. 이 연구의 의의 및 향후 연구의 제언
    • 4.1 이 연구의 의의
    • 이 연구는 SW산업의 혁신성장을 논의할 때 사용될 수 있는 이론적 논의들과 국내 SW/ICT 정책의 역사을 충실히 정리하고 있으며, 장기간 국내SW기업의 데이터를 기반으로 국내 SW산업구조의 변화와 공공SW시장과 SW기업의 성과에 대한 관계를 분석하고 공공SW 수요증가의 파급효과를 예측해 보았다. 그리고 SW산업의 혁신성장을 위한 대·중소기업의 발전방향과 정책방안을 제시하고 있어 향후 정책수립에 참고할 수 있고 일부는 2020.12월의 과기정통부가 관계부처 합동으로 발표한 정책에 반영되었다.
    • 4.2 향후 연구에 대한 제언
    • 국내 SW기업들이 보다 다양한 제품과 서비스를 개발하고 이를 기반으로 해외에 진출하게 하려면 보다 자세한 정책방안이 추가적으로 연구될 필요가 있다. 즉, 국내시장을 기반으로 해외에 진출할 것인지, 아니면 처음부터 해외시장을 노린 제품과 서비스를 개발할 것인지도 검토해야 하며, 정부는 단순히 개발된 제품과 서비스의 해외진출만을 지원할 것인지? 구매 조건부 신제품개발사업에 SW제품과 서비스의 비중을 어떻게 늘릴 수 있을 것인지? 지금까지 신규정보시스템구축이 해오던 역할을 SW제품과 서비스가 대체하도록 하려면어떠한 정책적 뒷받침이 필요한지가 보다 정교하게 논의되어야 한다.
  • SUMMARY : An Innovative Growth Framework For Korea SW Industry
    • 1. Research Purpose
    • The purpose of this research is to derive policy frameworks for the innovative growth of the SW industry in accordance with the government's innovative growth, which aims to increase the overall productivity of the economy.
    • 2. Research Scope
    • At first, this research investigates whether the domestic SW industry has really grown by innovation so far through various theoretical researchs on innovative growth, and tries to find right policy stances for innovative growth of SW industry. Next, by analyzing the data of domestic SW companies in the fields of package SW, IT service, Internet SW and cloud service, this research shows the changes in the domestic SW industry status and many policy suggestions to promote innovative growth.
    • 3. Main Contents and Results
    • 3.1 Precedent Study For Innovative Growth
    • In the precedent research chapter, the overall theoretical discussions about innovative growth based on technological innovation including other industry sectors like manufacturing were reviewed. At first, the positive effects of industrial policy can be proved in the theory of endogenous economic growth considering the effects of technological innovation by R&D investment and the case of high growth in East Asian countries. Second, in order to promote technological innovation in a country, it is necessary to improve the national innovation system consisting of the private and public sectors. Third, OECD countries and Korea are already the Knowledge-based economies and so Knowledge accumulation and innovation, and ICT/SW investment are very important in economic growth.
    • On the other hand, the value of SME policy has been more important in the aspects of innovation and diversity in the market ecosystem, except the traditional values like equity and fairness. In Korea, chaebols’ trickle-down effects has kept declining since 2006, making the innovation efforts by SME more important in the view of policy makers. Instead of the supply-based innovation policy traditionally focusing on science and technology research, demand-based innovation policy that promotes innovation based on the demand of general people or public sector has begun to be spotlighted. Public procurement for innovation is being introduced in many countries around the world, and Korea government has also established the legal system for public procurement for innovation since 2010.
    • SW industry has many characteristics different from other industries that have been supported by the Korea government. For example, SW is an intangible asset and it has a network effect in which monopoly by the leader occurs easily. Since late 1990s, domestic SW companies have grown as now, competing with big foreign companies in the fully open domestic SW market because the aggressive industrial policies applying to Manufacturing industries in Korea could not be enforced because of Korea-USA trade conflict or WTO. The government's efforts to support the software industry has begun in the mid-1990s, and legal systems have been improved many times, including the recent full revision of the SW Promotion Act. In order for the domestic SW industry to continue its innovative growth based on technological advantages, it would be more desirable to develop a wider variety of products and services and promote their exports, regardless of whether they are large companies or small and medium-sized enterprises. There are a few suggestions such as: ① occupying initial market share by low-end products and creating a new market with innovative products, ② developing new cloud services in line with the trend of software servitization, ③ reducing the illegal copying rate of package software, and ④ proactively using public procurement for innovation.
    • 3.2 SW Industry Structure and Public Sector SW Market Analysis in Korea
    • From 2007 to 2019, long-term data for software companies including private sector sales, public sector sales, and the number of employees for 12 years were collected to examine the changes in the structure of the software industry. Since the 2010s, the share of SMEs and middle market enterprises has been higher than that of large companies, and the proportion of middle market enterprises has increased most rapidly in the last three years from 2017 to 2019, closely following the group of large companies, and the number of large companies has not changed significantly, but the number of SMEs and middle market enterprises has more than doubled. Public sector SW market sales of big IT companies belonging to the Mutual Investment Restricted Business Group by “Monopoly Regulation and Fair Trade Act” had started to decline before Korea government introduced the more strong restrictions that big IT companies can rarely do the business for public sector SW market in 2013, and now the public sector SW revenue proportion of big IT companies have significantly decreased to 1.3% of the total revenues of big IT companies, but they have made up for this decrease with an increase in private sector sales. As for middle market enterprises, there are a few new middle market enterprises that have rapidly increased sales in the only public sector, but their private sector sales have increased since 2017. For SMEs, both private and public sector sales have increased together, but public sector sales have decreased since 2017.
    • According to a survey result of SW product and service that 2,665 SW companies own, 200 ~ 300 new SW products and services are released every year from 2008 to 2017, but the rate of new products and new services except upgrade version has decreased slightly from 60% in 2009 to 38% in 2017, and package SW occupies most shares. Since there is no data from 2018 and later, changes due to the recent cloud service boom are unknown. However, based on the collected data, current SW companies seem to do their business focusing on the traditional IT service market, neglecting the effort for new innovation into a service or subscription business model.
    • For SMEs and large corporations, public sector SW sales seemed to play a role of a development ladder, expanding private sector sales and making a locomotive effect to increase the entire software market size in Korea. And it was also confirmed that public sector sales had a strong positive effect on job creation, which was also led by SMEs and large corporations. Finally, the reason why the restriction policy on big IT company’s participation to public sector IT procurement shows a win-win effect seems to be because of the so-called reference effect that SMEs and middle market enterprises getting public sector sales can win additional orders from large companies or other private companies based on those past performances. In addition, if public sector demand about IT or SW increase according to the promotion policy such as the Digital New Deal of Moon Jae-in’s government, SMEs and large incoporations will get more private sector sales and show additional employment demand for a certain period of time in short term. But the effect cannot be kept for a long time. Eventually, the continuous growth of the SW industry must be mostly dependent on private sector demand and investment.
    • 3.3 Policy Framework For Innovative Growth in Korea
    • The restriction rule which excluded large IT companies from the public sector IT procurement market in the domestic SW market and gave more business chances to small and medium-sized companies, brought quantitative growth of SMEs and middle market enterprises in accordance with the original policy purpose. But this policy also showed the demerits or limits to decrease the trials to introduce new SW technology or the endeavors to find new IT projects promoting digital transformation in public sector. On the other hand, while innovative growth is a important task that all enterprises of the domestic software industry must achieve, large IT companies can play a role as a financial provider like CVC(corporate venture capital), such as Google Ventures and Salesforce. In Korea, a holding company could not own VC due to the financial and industrial separation regulations under “Monopoly Regulation and Fair Trade Act”. But, July 30th of 2020, Korea government announced the plan to allow a holding company to own CVC under specific conditions and this will be expected as a new institutional opportunity.
    • SMEs and middle market enterprises need to transform to a company having an strength in SW products and SW services. A company to have an strength in SW products and SW services means a company able to scale up by holding intellectual property rights, that is, copyrights and patent rights, and directly supply SW products and SW services to a large number of users.
    • To boom up such change, first, it is necessary to accelerate innovation growth fully utilizing the capabilities of large companies, such as allowing large companies to participate in innovation-creating or difficult-to-solve projects. Second, there is a policy to improve the tender evaluation system of public IT projects so that companies with excellent software development capabilities or companies with SW products and services can win those projects. Finally, the public-private partnership IT projects under the SW Promotion Act, which was enforced on December 10, 2020, needs to be proactively used.
    • 4. The Contribution of this research and Suggestions for further research
    • 4.1 The Contribution of this research
    • This research faithfully summarizes the theoretical discussions that can be used when discussing the innovative growth of the SW industry and the history of domestic SW/ICT policies. Based on the long-term data of domestic SW companies, the trend of SW industry structure and the relationship between public IT procurement market and the performance of SW companies were analyzed. And this research includes the prediction result of the ripple effect of the increase in public SW demand in near future. This presents the support direction and policy proposals of large companies and SMEs for the innovative growth of the SW industry, which can be referred to in future policy making, and some of the policy proposals have been already included in the policy “Executive plans for SW Promotion” announced by the Ministry of Science and Technology jointly with relevant ministries in December 2020.
    • 4.2 Suggestions for future research
    • Future research needs to focus on the detailed strategies to achieve that domestic SW companies develop more diverse SW products and services and get more revenues from overseas based on them. In other words, some decision makings for right and efficient policies are necessary like which SW company needs to be supported by the goverment - a) a SW company obtaining the meaningful domestic market share with preexisting SW products/services, b) a SW company developing products and services aimed at the overseas market from the beginning. Also, will the government's role be only to support the overseas expansion of developed products and services? Or, is it necessary to support SW companies to develop SWproducts and services, such as promoting new product R&D projects under conditional purchase order. Finally, further research is required for the detail roadmap and strategy to replace the traditional role of the IT project building new IT systems with SW products and services and specific requirements of innovation-creating and difficult-problem-solving projects that big IT companies can tender for.
    • 제1장 서 론
    • 제1절 연구 배경 및 목적
    • 제2절 연구의 범위 및 구성
    • 제2장 혁신성장 관련 선행연구 및 주요국 정책 분석
    • 제1절 경제성장과 산업정책
    • 제2절 혁신체제론과 지식기반경제론
    • 제3절 중소기업육성론과 대기업체제 한계론
    • 제4절 수요기반 혁신조달론
    • 제5절 국내 SW산업 혁신성장의 시사점
    • 제3장 국내 SW산업구조와 공공SW시장
    • 제1절 선행연구와 자료수집방법
    • 제2절 SW산업구조의 변화 (2007년~2019년)
    • 제3절 공공SW매출이 SW기업의 성과에 미치는 영향
    • 제4절 대기업참여제한제도 운영결과
    • 제5절 SW제품 및 서비스 혁신 현황 (2008~2017년)
    • 제6절 소결
    • 제4장 SW산업의 혁신성장 방안
    • 제1절 SW산업의 혁신성장을 위한 대기업의 역할모델
    • 제2절 SW산업의 혁신성장을 위한 중소 SW전문기업 육성
    • 제3절 SW산업의 혁신성장을 위한 공공SW정책 방안
    • 제5장 결론
    • 제1절 연구의 요약
    • 제2절 향후 과제
    • 참 고 문 헌
  • CONTENTS
    • Chapter 1. Introduction
    • Section 1.1 Research Background
    • Section 1.2 Research Scope
    • Chapter 2. Literature Review
    • Section 2.1 Economic Growth and Industry Policy
    • Section 2.2 NIS and Knowledge based Economy
    • Section 2.3 SME Policy
    • Section 2.4 Demand based Innovative Procurement Policy
    • Section 2.5 Innovation-driven Growth for SW Industry
    • Chapter 3. SW Industry and Public IT Procurement
    • Section 3.1 Data and Method
    • Section 3.2 Trend of SW Industry
    • Section 3.3 Effect Analysis of Public IT Procurement
    • Section 3.4 Effect Prediction based on Public IT Procurement Change
    • Section 3.5 Innovation Trend of SW Products and Services(2008~2017)
    • Section 3.6 Intermediate Conclusion
    • Chapter 4. Proposals of Innovation-driven Growth for SW Industry
    • Section 4.1 Large Enterprise’s Role
    • Section 4.2 SW Product and Service Centric Enterprise Promotion
    • Section 4.3 Public IT Procurement Policy for Innovation-driven Growth of SW Industry
    • Chapter 5. Conclusion
    • Section 5.1 Summary
    • Section 5.2 Future Research Plan
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